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《许可办法》、《管理办法》)的重要意义和执法要求

发布时间:2014-12-24??  浏览:583

《许可办法》、《管理办法》)的重要意义和执法要求

政策法规司司长 许立群

  

(2013年7月11日)

各位学员:

  按照培训班要求,现在由我给大家讲讲《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》(以下简称《许可办法》、《管理办法》)的重要意义和执法要求。

  一、充分认识两个办法的重要意义和成果

  根据新修订的《老年人权益保障法》关于“设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可,县级以上人民政府民政部门负责对养老机构进行指导、监督和管理”的规定,我部制定了《许可办法》和《管理办法》。

  (一)贯彻《老年人权益保障法》的必然要求。

  《老年人权益保障法》的修订,对适应我国现阶段国情以及人口老龄化快速发展的趋势,解决老年人权益保障面临的新情况新问题,健全和完善发展老龄事业的法律制度具有重要意义,对于弘扬中华民族敬老、爱老、养老、助老的美德,增强全社会的责任意识,将产生巨大的促进作用。制定两个办法,则是贯彻落实《老年人权益保障法》的重要举措,是实现社会养老服务法制化进程的重要成果,是推动养老机构健康有序发展的重要保证。

  从《立法法》的角度,制定行政法规是为执行法律的规定或者国务院行政管理职权需要,制定部门规章是为执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令。全国人大常委会有关部门在法律出台之后,普遍会督促落实授权条款、要求及时制定配套法规、规章,并定期对一定时期内的法律授权条款进行梳理、检查和总结。《老年人权益保障法》修订通过后,全国人大内司委多次要求民政部及时出台配套规章和政策性文件。2013年初,部里制定了学习宣传贯彻《老年人权益保障法》实施方案,对制定许可办法、管理办法、养老服务评估和补贴制度等作了明确安排。

  (二)加强养老机构管理的现实需要。

  1999年,民政部发布《社会福利机构管理暂行办法》(民政部令19号),规定了设置社会福利机构应当经过筹办具备开业条件后申请《社会福利机构设置批准证书》。2003年,《行政许可法》正式公布后,《社会福利机构管理暂行办法》的一些内容与《行政许可法》的基本原则和具体要求不一致,涉及行政许可的相关条款因与上位法不一致自然失效。养老机构的设立要不要民政部门批准、如何批准成为模糊状态。

  目前,各地养老机构管理立法在养老机构设立上的规定五花八门。主要有:一是规定设立养老机构先申请取得设置批准证书,再经验收合格取得执业证书。二是规定设立养老机构先经过筹办批准,再申请开业或者设置批准。三是规定经民政部门批准后,一律办理民非登记。四是规定设立养老机构先登记,后到民政部门备案并自愿领取养老机构证书。总的来看,地方立法或制定政策与《社会福利机构管理暂行办法》一样,陷入了法律依据不充分的尴尬,已经不适应依法行政、建设法治政府的要求。

  民政部一直致力于从制度上解决养老机构许可的模糊和混乱状态。2004,部里关于国务院确定民政部门保留、取消和调整的行政许可、非行政许可审批项目及贯彻落实意见的通知(民函〔2004〕255号),明确提出社会福利机构前置审批属于行政法规《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理条例》设定的事项。2004年,中央军委、国务院出台《军人抚恤优待条例》,规定国家兴办优抚医院、光荣院。2006年,国务院出台《农村五保供养工作条例》,规定各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。2010年,部里先后出台《农村五保供养服务机构管理办法》(民政部令第37号)和《光荣院管理办法》(民政部令第40号),对农村五保供养服务机构和光荣院规划、建设和管理进行了详细规范。自此,无论是登记为民办非企业单位的养老机构,还是国家兴办的农村五保供养服务机构和光荣院,在批准权限和程序上有了相对明确的依据。2012年12月28日,《老年人权益保障法》修订通过,规定设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可。自此,养老机构许可制度正式明确。

  (三)充分借鉴其他行业许可的一般做法。

  在《老年人权益保障法》修订过程中,养老机构要不要许可一直是重要问题之一。经反复论证,养老机构管理与医疗机构、教育机构管理类似,属于《行政许可法》规定的直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动需要按照法定条件予以批准的事项等。从实践看,各地对养老机构的管理进行了有益的探索,为在法律中规定养老机构设立许可提供了实践经验。从国际经验看,对养老机构实施行政许可也是西方发达国家的普遍做法。最终,国务院审改办同意我部提出的增设养老机构设立许可,全国人大内司委采纳该意见。《老年人权益保障法》将养老机构设立许可作为登记前的许可。

  在制定《许可办法》和《管理办法》过程中,我们大量借鉴了其他行业许可的立法成果和实践经验。目前,教育机构、医疗机构、旅行社等机构管理都实施前置许可,大都制定了行政法规或者部门规章。如《医疗机构管理条例》规定医疗机构执业必须进行登记,领取《医疗机构执业许可证》;同时对床位数、人员配备、执业要求等内容进行了全面规范。又如《民办教育促进法》及其实施条例规定设立民办教育学校,需要经过申请筹设和正式申请设立两个环节;同时对设立条件和程序、组织与活动等内容作了细致规定。在许可管理上,一般采取区分不同类别由不同层级行政机关实施许可。比如《旅行社条例》区分了境内和出境旅游业务,《电信条例》区分了基础电信业务和增值电信业务,《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》区分了不同等级资质,《食品生产许可管理办法》区分了不同食品品种等等,这些原则和尺度都为我们研究和设计养老机构设立许可的程序和权限等提供了借鉴。

  (四)推进养老机构管理规范化的重要标志。

  2013年6月,部里将《许可办法》和《管理办法》通过“中国政府法制信息网”向社会公开征求意见。人民日报、中央电视台、法制晚报、新华网、人民网多家媒体进行了集中报道。社会广泛关注、反应积极,认为两个办法有很多创新又注重规范,呈现很多亮点。

  《许可办法》方面,一是将促进养老机构发展作为立法目标,规定养老机构床位数门槛为10张以上,规定国内外组织和个人可以投资兴办养老机构,显示了政府鼓励扶持养老机构发展的决心。二是确立了属地化管理,适应政府职能转变和行政审批制度改革的要求,实行权力下放,将主要许可权限交给市级和县级人民政府民政部门。三是注重筹建指导服务,规定许可机关根据申请人筹建养老机构的需要和条件,在设立条件、提交材料等方面提供指导和支持,充分体现了民政部门转变政府职能、加强服务功能,切实为行政相对人提供便利的良好作风。四是突出强调妥善安置老年人,规定养老机构暂停或者终止服务的应当向原许可机关提出申请并提交老年人安置方案,彰显了关爱老年人、维护老年人合法权益的民生情怀。

  《管理办法》方面,一是强调政府的兜底职能和作用,规定政府投资兴办的养老机构应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求,重在提升制度的完整性、权威性和有效性。二是鼓励养老机构发展与关爱老年人并重,规定政府鼓励扶持兴办养老机构,规定养老机构按照相关标准和规范提供服务,规定建立老年人健康档案等等,体现了制度的公平公正。三是实现了养老机构运营的全程监管,规定从规章制度、人员配备、消防安全管理、收费管理等全过程所有环节的有效监管,为养老机构在起步发展阶段就规范管理奠定了良好基础。

  二、把握规律、依法履职,确保两个办法的施行效果

  贯彻执行《许可办法》和《管理办法》,要以《老年人权益保障法》为精神统帅,以《行政许可法》和《行政处罚法》为行为规范,以相关行业管理和登记制度为必备支撑,把握规律、依法履职,确保两个办法的施行效果。

  (一)切实贯彻《行政许可法》的原则和要求。

  根据《规章制定程序条例》的规定,法律、法规已经明确规定的内容,规章原则上不作重复规定。因此,在《许可办法》中,对《行政许可法》规定的行政许可的基本原则、程序和要求没有重复规定。在贯彻执行中,应当深入学习《行政许可法》,熟悉行政许可每一个步骤、环节和要求,严格规范每一项具体的行政许可。比如受理环节。对申请材料齐全、符合法定形式的,应当受理行政许可申请;对申请材料存在当场可以更正的错误的,应当允许申请人当场更正;对申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当限期补正,告知补正应当一次性告知等等。在《许可办法》中,申请人需要提交卫生防疫、环境保护部门、公安消防部门等出具的证明材料。对这些材料的审查,民政部门只是形式审查。只要是相关部门出具了意见或者证明,则具有法律上的效力。再比如听证环节。听证的时间、地点应当通知申请人、利害关系人,必要时予以公告;审查该行政许可申请的工作人员不得担任听证主持人;听证应当制作听证笔录等等。

  (二)严格按照《行政处罚法》实施行政处罚。

  在《许可办法》和《管理办法》的法律责任中,我们均规定了养老机构违法行为及相应的行政处罚种类。实施行政处罚,应当深入学习《行政处罚法》,熟悉行政处罚的管辖和适用、决定程序和执行要求,审慎处理每一项具体的行政处罚。比如处罚法定原则,如果法律责任没有就相关情形规定违法责任,则民政部门不得随意实施行政处罚。再比如过罚相当原则,实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。两个办法法律责任列举了违法情形,规定可以责令改正、警告以及3万元以下罚款。实施过程中,要根据具体情形,确定处罚种类及幅度,而不能一概选择最高行政处罚。此外,还要根据国务院关于贯彻实施《行政处罚法》的通知(国发〔1996〕33号),区分经营活动和非经营活动,进而确定罚款最高限额。再比如告知陈述和申辩。行政机关在行政处罚决定之前应当告知行政处罚决定的事实、理由及依据,告知当事人享有的权利,并听取陈述和申辩。如果没有告知或没有听取陈述和申辩,行政处罚决定则会因程序缺失被行政复议机关或者司法机关撤销。

  (三)正确处理不同法律关系。

  《老年人权益保障法》明确了由民政部门实施养老机构设立许可,并赋予了民政部门对养老机构的指导、监督和管理职责。养老机构管理过程中,既有民政部门、其他相关部门对养老机构监督管理的行政法律关系,也有养老机构与老年人、与工作人员之间的民事法律关系,甚至可能涉及相关刑事法律关系。民政部门应当严格依照法定权限履行法定职责,不缺位、不越位,正确处理不同种类的法律关系。在行政法律关系方面。对养老机构实施设立许可以及行业管理,民政部门承担全部责任,没有推脱的余地;卫生防疫、环境保护、公安消防、价格管理等部门按照《老年人权益保障法》的规定,依照职责分工对养老机构实施监督,民政部门不应成为主角,只需做好相关配合支持工作。在民事法律关系方面。养老机构与老年人在服务过程中的争议,只要不涉及违反行政管理相关条款,可以由双方按照协议解决或者依照侵权责任有关法律规定处理,民政部门不应干预。

  (四)牢固树立程序意识和证据意识。

  贯彻执行《许可办法》和《管理办法》,必须坚持合法性原则,牢固树立程序意识和证据意识。要严格遵循法定程序,不得随意增加、减少或者颠倒法定程序。要在行政行为的全过程,收集、固定相应的证据,使行政行为有事实依据。以往养老机构多为民政部门兴办,管理更多沿袭内部行政管理模式,较少出现行政复议或者行政诉讼。而《许可办法》和《管理办法》实施之后,养老机构设立许可和管理面向国内的公民、法人或者其他组织,也面向外国的组织和个人,民政部门每一项细微的行为都完全暴露在社会监督之下。民政部门必须时刻坚持合法性原则,牢固树立程序意识和证据意识,才能避免不作为、乱作为。否则,一旦行政相对人提起行政复议或者诉讼,则民政部门要承担相应不利后果。

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